Menyoal Ketidakpatuhan Kementerian/Lembaga tentang PNBP

I. Pendahuluan

Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) sesuai dengan UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang PNBP, didefinisikan sebagai seluruh penerimaan Pemerintah Pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. PNBP memiliki kontribusi yang cukup signifikan bagi penerimaan negara. Selama lima tahun terakhir (2006-2010) rata-rata kontribusi PNBP bagi penerimaan negara sekitar 30%.

Penerimaan Sumber Daya Alam (SDA) Migas dan Dividen merupakan PNBP pada Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara (BA BUN) yang dikelola di bawah Kementerian Keuangan. Penerimaan SDA Non Migas terutama dikelola oleh Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) dan Kementerian Kehutanan. Sementara itu, penerimaan PNBP Lainnya seperti penjualan aset, sewa aset, jasa, pendidikan, dan bunga pengelolaannya tersebar pada Kementerian/ Lembaga.

Berbeda dengan penerimaan pajak yang hanya dikelola oleh satu kementerian yaitu Kementerian Keuangan dalam hal ini dikelola oleh Ditjen Pajak, PNBP dikelola oleh banyak Kementerian atau Lembaga, terutama untuk penerimaan PNBP Lainnya. Saat ini, PNBP dikelola oleh lebih dari 3000 satker dengan jenis dari tarif PNBP sangat beragam yang jumlahnya lebih dari 15.000 jenis. Oleh karena itu, wajar apabila penertiban pengelolaan PNBP sesuai ketentuan yang berlaku bukanlah suatu pekerjaan yang mudah.

II. Temuan BPK terkait PNBP

Hasil pemeriksaan BPK dari tahun ke tahun menunjukkan temuan yang sama yaitu tingginya Pungutan Tanpa Dasar Hukum atau Terlambat Setor, dan belum ada kecenderungan turun. Berdasarkan pemeriksaan BPK atas pengelolaan PNBP pada Kementerian/Lembaga (K/L) dari tahun 2007 s.d 2009 menunjukkan temuan sebagai berikut :

1. Tahun 2007, terdapat 11 K/L dengan temuan berupa Pungutan Tanpa Dasar Hukum dan/atau dikelola di luar mekanisme APBN dengan nilai temuan sebesar Rp286,41;

2. Tahun 2008, terdapat 10 K/L dengan temuan berupa PNBP Terlambat/Belum Disetor ke Kas Negara dengan nilai temuan sebesar Rp76,38 miliar; dan terdapat 11 K/L dengan temuan pungutan tanpa dasar hukum dan/atau dikelola di luar mekanisme APBN dengan nilai sebesar Rp730,99 miliar;

3. Tahun 2009, terdapat 13 K/L dengan temuan berupa Pungutan Tanpa Dasar Hukum dan/atau dikelola di luar mekanisme APBN dengan temuan sebesar Rp186,47 milyar dan terdapat 18 K/L dengan temuan temuan PNBP Terlambat/Belum Disetor ke Kas Negara dengan nilai temuan Rp794,90 miliar.

Berdasarkan tabel temuan tersebut, apabila dibandingkan dengan total penerimaan PNBP tentu nilainya tidak begitu material karena berada dibawah kisaran 1% (sebagai contoh dalam LKPP TA 2009 Penerimaan PNBP mencapai Rp227.174,42 Milyar). Namun, yang mengkhawatirkan karena temuan tersebut dari tahun ke tahun justru cenderung meningkat, baik dari sisi jumlah K/L maupun nilai nominal yang menjadi temuan BPK.

Apakah Kementerian Keuangan selaku pembina PNBP diam saja sehingga temuan tersebut berulang. Tentu tidak, karena setiap tahun Kementerian Keuangan selalu melakukan sosialisasi mengenai pengelolaan PNBP kepada K/L pengelola PNBP, juga rapat-rapat koordinasi dengan K/L pengelola PNBP, bahkan secara khusus meminta BPKP untuk melakukan pemeriksaan terhadap pengelolaan PNBP K/L. Hal ini tentu saja menimbulkan pertanyaan apa yang salah dalam pengelolaan PNBP K/L, peraturan yang berlaku saat ini ataukah pengelola PNBP di K/L.

III. Penyebab terjadinya temuan

Berdasarkan jenis temuan BPK tersebut dapat dianalisis sebagai berikut :

a. Pungutan Tanpa Dasar Hukum
Sesuai Pasal 2 dan 3 UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang PNBP diatur bahwa Jenis PNBP dan Tarif atas Jenis PNBP harus ditetapkan dalam Undang-Undang (UU) atau Peraturan Pemerintah (PP). Dari sisi kepastian hukum tentunya penetapan jenis dan tarif PNBP minimal dengan PP tersebut akan memberikan kepastian hukum yang lebih kuat dibandingkan dengan peraturan menteri, namun tidak dipungkiri proses pembentukan PP dimaksud sering membutuhkan waktu cukup panjang dan energi yang cukup besar serta biaya yang tidak sedikit.

Sebagai gambaran PP Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Kementerian Dalam Negeri (PP No 71 Tahun 2009), Kementerian Kesehatan (PP No 13 Tahun 2009), Kementerian Kebudayaan dan Pariwisata (PP No 41 Tahun 2010) membutuhkan waktu penyelesaian sekitar 2 tahun. Bahkan, untuk RPP Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Kementerian Keuangan sendiri sudah lebih dari 3 tahun tetapi sampai dengan saat ini belum juga selesai. Beberapa Kementerian lain juga mengalami hal serupa seperti RPP Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Kementerian ESDM dan Kementerian Pekerjaan Umum. Meskipun ada juga yang bisa selesai lebih cepat seperti PP Jenis dan Tarif PNBP pada Badan Pertanahan Nasional (PP No 13 Tahun 2010) yang diselesaikan kurang dalam 1 tahun, tetapi perlu dicatat PP tersebut menjadi Program Prioritas dari Pemerintah (Program 100 Hari Presiden).

Waktu, energi, dan biaya yang cukup banyak dalam pembentukan PP tersebut pada gilirannya membuat keengganan bagi K/L untuk mengusulkan jenis PNBP baru atau mengusulkan perubahan atas jenis dan tarif yang dirasa sudah tidak sesuai dengan kondisi sekarang. Hal inilah yang pada akhirnya sering menyebabkan beberapa satker pengelola PNBP pada K/L melakukan pungutan PNBP tanpa dasar hukum yaitu dengan memungut jenis PNBP baru hanya dengan peraturan dibawah PP atau memungut jenis PNBP yang sebagaimana tercantum di PP namun dengan tarif tidak sesuai di PP.

Sebagai contoh kasus, berdasarkan PP No 47 Tahun 2004 tentang Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang berlaku pada Departemen Agama, antara lain ditetapkan bahwa tarif untuk Nikah sebesar Rp 30.000. Namun banyak KUA yang tidak menerapkan tarif tersebut karena dianggap sudah tidak sesuai dengan kondisi saat ini (dirasa terlalu murah). Oleh karena itu, merebak di beberapa daerah munculah yang namanya tarif “nikah bedolan” yang bisa diartikan sebagai biaya tambahan untuk transportasi dan uang lelah untuk penghulu/pembantu penghulu yang menikahkan pasangan pengantin di luar kantor dan biasanya di luar hari kerja, dengan besaran tarif bervariasi, bahkan di kota Bandung ada yang tarifnya hingga Rp 500.000.

Selain itu, PP juga dipandang kurang mampu mengakomodir adanya jenis PNBP yang tarifnya memiliki karakter khusus seperti tarif mudah berubah dan tarif dalam bentuk kontrak. Sebagai contoh kasus, PP Nomor 13 Tahun 2009 tentang Jenis dan Tarif atas Jenis PNBP yang Berlaku pada Departemen Kesehatan, yang mengatur sekitar 500 jenis dan tarif PNBP, ditetapkan tanggal 16 Januari 2009, tetapi Kementerian Kesehatan pada tanggal 13 Juli 2010 telah mengusulkan kembali perubahan atas PP dimaksud mengingat banyak jenis tarifnya yang mempunyai karakter mudah berubah, seperti tarif jasa pengujian laboratorium yang besaran tarifnya sangat dipengaruhi oleh harga bahan baku (bahan kimia) yang digunakan untuk pengujian, dimana harga bahan kimia tersebut sangat fluktuatif.

Melihat permasalahan tersebut di atas, maka waktu untuk penyelesaian PP jelas menjadi salah satu kunci permasalahan. Dengan demikian, sepenuhnya menyalahkan Kementerian/Lembaga sebagai biang permasalahan pungutan tanpa dasar hukum menjadi tidak fair. Tentunya, hal tersebut juga tidak bisa dijadikan pembenaran bagi Kementerian/Lembaga untuk tidak menunda atau menempatkan jenis dan tarif PNBP pada PP, mengingat ketentuan yang masih berlaku saat ini menetapkan bahwa jenis dan tarif PNBP minimal harus dengan PP. Namun demikian, perlu dilakukan kajian mengenai pendelegasian wewenang penetapan jenis dan tarif PNBP kepada peraturan yang lebih rendah seperti peraturan menteri sebagai alternatif solusi atas permasalahan di atas.

b. PNBP dikelola di luar APBN (Penggunaan Langsung)
Sesuai Pasal 4 dan 5 Undang-Undang No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP antara lain diatur bahwa seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke Kas Negara dan dikelola dalam sistem APBN. Hal tersebut sejalan dengan Undang-Pasal 3 Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, semua penerimaan yang menjadi hak dan pengeluaran yang menjadi kewajiban negara dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBN dan dipertegas dalam Pasal 16 Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, penerimaan kementerian negara/lembaga/satuan kerja perangkat daerah tidak boleh digunakan langsung untuk membiayai pengeluaran.

Tiga undang-undang tersebut di atas secara tegas melarang K/L menggunakan langsung penerimaan negara untuk membiayai kegiatan operasionalnya, namun mengapa masih banyak K/L pengelola PNBP yang berani melanggar 3 undang-undang tersebut. Hal ini tentunya perlu analisis lebih dalam terhadap temuan BPK tersebut.
Dari temuan BPK berupa penggunaan langsung tersebut sebagian besar merupakan penggunaan langsung dari penerimaan sewa ruangan atau gedung. Seperti Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi menggunakan langsung penerimaan sewa Wisma Karya Jasa Ciloto atau Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) menggunakan langsung penerimaan dari Pengelolaan guest house. Penerimaan sewa tersebut antara lain untuk membiayai pembayaran listrik, gaji karyawan, pemeliharaan gedung dan bangunan serta untuk kesejahteraan anggota. Selain itu, terjadi juga terhadap penggunaan langsung terhadap penerimaan jasa penelitian, seperti di Kementerian ESDM yang menggunakan langsung terhadap penerimaan jasa Pusat Penelitian dan Pengembangan (Puslitbang) Teknologi Mineral dan Batubara.

Dari kasus di atas, tentunya permasalahan alokasi dana yang cukup menjadi kunci penting untuk penyelesaian masalah tersebut. Namun, hal tersebut mengapa bisa terjadi pada PNBP yang menerapkan earmarking, dimana penerimaan bisa digunakan kembali oleh Satker penghasil PNBP setelah tentunya terlebih dahulu harus disetor ke Kas Negara. Setelah diteliti, ternyata earmarking hanya diterapkan untuk penerimaan PNBP fungsional, sementara untuk penerimaan sewa yang merupakan penerimaan bersifat umum tidak bisa di-earmark atau digunakan kembali oleh K/L penghasil PNBP.

Faktor lainnya penyebab penggunaan langsung adalah adanya pembatasan waktu pengajuan revisi anggaran hanya sampai dengan pertengahan bulan Oktober. Ketentuan ini membuat dilema bagi Kementerian/Lembaga khususnya pada saat ada permintaan pelayanan di bulan November dan Desember. Dilema terjadi mengingat pelayanan dimaksud harus tetap diberikan sedangkan di sisi lain hal ini akan mengakibatkan adanya kelebihan realisasi penerimaan PNBP tetapi biaya pelayanan tidak bisa dicairkan mengingat DIPA sudah tidak bisa dilakukan revisi lagi. Untuk mengatasi hal ini, sebagian satuan kerja mengambil jalan pintas menggunakan secara langsung seluruh penerimaan untuk membiayai kegiatan pelayanan dimaksud, dimana jalan pintas ini tidak sesuai dengan ketentuan dan pada akhirnya menjadi temuan oleh aparat pengawas fungsional (BPK).

(Sumber: Majalah Warta Anggaran Edisi 21 Tahun 2011, Penulis Supriyadi & Wahyu Indrawan)

http://www.pnbp.net/